A nova lei do jogo de Macau foi aprovada, assinalando os pedidos de propostas para os casinos e a reabertura dos concursos. As restrições de viagem e os bloqueios na China continental e em Macau ao longo de dois anos significaram perdas dramáticas e contínuas nos casinos. Enquanto destaca artigos fundamentais da nova legislação, este artigo aborda as questões do novo quadro legislativo ajudando a percorrer a cidade até ao casino e o relançamento económico.
Introdução
Em 21 de junho de 2022, foi aprovada pela Assembleia Legislativa de Macau a Lei do Jogo de Macau1, uma alteração à Lei do Jogo nº 16/2001 (Quadro Legal para as Operações dos Jogos de Casino da Fortuna). A legislação foi promulgada num contexto de dois anos de perdas significativas de receitas para os operadores dos casinos, resultantes de um encerramento prolongado. Estas incluíram várias restrições de viagem, períodos de quarentena obrigatórios, proibições de entrada, e múltiplos bloqueios seletivos quando surgiram casos de COVID-19 em Macau e nas cidades da China.
As receitas brutas do jogo de Macau (RB) foram de 36,6 mil milhões de dólares americanos em 2019, tendo caído consideravelmente para 7,6 mil milhões e 10,9 mil milhões de dólares americanos em 2020 e 2021 respetivamente2. Apesar da nova lei do jogo ter sido promulgada, e de se estar a avançar no sentido da recuperação dos casinos, é em última análise a recuperação dos casinos e um regresso ao crescimento económico que continua a ser um fator crucial a considerar também.
Com as perdas combinadas da indústria de casinos de Macau estimadas em mais de mil milhões de dólares americanos por trimestre, a Morgan Stanley avisou ainda em março de 2022 que alguns concessionários de Macau poderiam ficar sem dinheiro em questão de meses e lutar para manterem um fluxo de dinheiro livre positivo3. A nova legislação estabelece compromissos adicionais de receitas para a indústria de casinos. Por exemplo, os artigos 17.1 e 17.2 da nova lei do jogo estabelecem que o capital social não pode ser inferior a 625 milhões de dólares americanos, e que o capital social deve ser pago em dinheiro numa instituição aprovada pelas autoridades de Macau, respetivamente4. Isto representa um acréscimo de 25 vezes o capital social exigido pelas concessões de casino em 2002, sendo que a existência de 625 milhões de dólares americanos num banco aprovado fará parte dos critérios de licitação do casino5.
A desaceleração económica também teve impacto nas receitas para as autoridades de Macau. Com mais de 80% do total das receitas fiscais da indústria de casinos para os cofres do governo – que historicamente tem proporcionado excedentes orçamentais anuais – o Governo de Macau recorreu às suas reservas fiscais em 2020 de mais de 70 mil milhões de dólares americanos pela primeira vez para fazer o orçamento. Isto incluiu o pagamento de medidas e pacotes adicionais de auxílio COVID-19, bem como pagamentos em dinheiro à comunidade e a pequenas e médias empresas (PME)6.
O projeto de lei final permite um maior escrutínio governamental, supervisão e capacidade de controlar a escala do desenvolvimento dos casinos. Olhando para o atual clima económico em Macau, uma questão central reside em assegurar que o novo quadro regulamentar do jogo em Macau – incluindo o pedido de proposta que se seguirá nos termos dos concursos dos casinos – contribui para impulsionar a cidade desde as suas atuais dificuldades económicas e crise das receitas dos casinos, até a uma via de recuperação sustentável pós COVID-19. A título de ilustração, uma das deliberações da lei do jogo foi a gestão dos 18 casinos satélite de Macau geridos anteriormente sob as licenças de concessões dos casinos. Ao abrigo da nova legislação sobre o jogo, o acordo de partilha de receitas provenientes da exploração de casinos satélites deixou de ser permitido, tendo sido concedido um período de transição de três anos para o promulgar. Entretanto, alguns dos casinos satélite já encerraram7. A legislação neste caso pode ser vista com objetivos de desenvolvimento a mais longo prazo, com a indústria de casinos em recuperação.
Receitas dos casinos e regime fiscal
Os casinos pagam actualmente um imposto de 39% sobre a RB ao Governo de Macau, dos quais 35% são impostos governamentais diretos, e o restante como uma taxa para pagar várias atividades sociais, culturais, educacionais e comunitárias. 1,6% reverte para a Fundação Macau, enquanto 2,4% reverte para o fundo da segurança social e vários projetos de desenvolvimento urbano e turístico8. Em 2019, os casinos contribuíram diretamente com 627 milhões de dólares americanos (36%) para o fundo social de Macau9. Embora os impostos diretos se mantenham inalterados, estas taxas aumentam para 2% e 3%, respetivamente, ao abrigo da nova lei do jogo10.
Em 2006, as receitas do jogo proporcionaram 56% da tributação aos cofres do governo, aumentando lentamente para mais de 80% à medida que os anos se sucediam (FIG.1). Destaca-se o ano de 2013, quando a RB de Macau atingiu 45,2 mil milhões de dólares americanos, proporcionando 16,8 mil milhões de dólares americanos de receitas fiscais às finanças públicas de Macau11. Os excedentes orçamentais anuais reforçaram as reservas governamentais. O impacto dramático sobre a RB, em 2020, significou que o imposto sobre o jogo contribuiu apenas com 29% para a tributação total do governo. Com o imposto sobre o jogo a 40% na nova legislação do jogo, é um regresso ao crescimento sustentável do jogo que irá novamente assegurar as receitas para o governo.
O período de recuperação dos casinos continua a ser especulativo. A abordagem política do COVID-19 da China continental e de Macau, com tolerância zero, e as incógnitas de quando surgirão casos comunitários de COVID-19, significam mais restrições de viagem e bloqueios seletivos. Uma vez que os objetivos legislativos de recuperação dos casinos se mantêm dentro do prazo, e dada a importância histórica do jogo para a economia da cidade, uma consideração importante consistirá em saber quando a indústria dos casinos estará num estado de recuperação suficiente para satisfazer as expectativas da legislação em matéria de tributação. Isto está naturalmente ligado aos volumes de apoio aos casinos e ao crescimento do número de visitantes da cidade.
Cumprimento do calendário legislativo
Todas as seis datas de expiração das concessões de casinos foram alinhadas a 26 de junho de 202212,13.Dado que a caducidade das licenças estavam apenas a dias de distância, a emenda final à nova lei do jogo da foi aprovada em assembleia geral, apesar de um bloqueio em toda a cidade devido ao surgimento de várias dezenas de casos de COVID-19 na comunidade. O Governo de Macau já tinha concordado em prorrogar as licenças de jogo por mais seis meses, até ao final de dezembro de 2022, para dar tempo à preparação de um concurso público de casinos14. Cada uma das concessões de casinos tinha pago um acréscimo de 5,8 milhões de dólares americanos para a prorrogação da licença15. O Chefe do Executivo de Macau confirmou a celebração da extensão da licença de concessão em 23 de junho de 2022, tendo os concessionários dos casinos assinado cartas de compromisso de transferência de quaisquer ativos relacionados para o Governo de Macau sem compensação no termo dos seus contratos de concessão de jogo16. Cada casino, além disso, confirmou os seus preparativos para participar no processo de concurso17.
A legislação tinha levado quase meio ano a aprovar. Antes disso, foi iniciada uma consulta pública de 45 dias sobre a lei do jogo em meados de setembro de 2021, tendo o Governo de Macau apresentado um documento de consulta com nove pontos de discussão que incluía o número de concessões de casino e período de concessão, a promoção de não jogos, e medidas de responsabilidade social das empresas. Uma das questões centrais consistiu em fazer avançar os esforços de supervisão dos casinos, que as autoridades consideraram ter sido, em certa medida, insuficientes ao longo das últimas duas décadas18. No entanto, as ações no mercado financeiro dos casinos perderam imediatamente um recorde de 18,4 mil milhões de dólares americanos quando o documento de consulta foi anunciado sobre a perspetiva de maiores restrições e o governo nomeou representantes para supervisionar as empresas de casinos19.
As autoridades têm vindo a consolidar opiniões ao longo de muitos meses na formação da lei final do jogo. As considerações têm sido feitas na medida em que a indústria dos casinos continua a absorver perdas mensais, enfatizando a necessidade de os legisladores e operadores continuarem a reforçar um quadro de colaboração, e de comunicar com outras partes interessadas.
Desde que não sejam concedidas mais prorrogações, o pedido de proposta e o processo de concurso do casino de Macau deverá estar concluído até ao final de 2022. Nos termos do artigo 13.º da nova lei do jogo, a exploração de um contrato de concessão não pode exceder 10 anos, embora, por razões bem fundamentadas, o Chefe do Executivo possa autorizar uma ou mais prorrogações do período de concessão não superiores a três anos no total. Num cenário em que os atuais operadores recebem uma nova licença de casino, cada um deles estará interessado em recuperar as suas perdas significativas, em liquidar a dívida acumulada, e em avaliar os níveis de investimento futuro. Qualquer novo operador estará igualmente interessado em abordar a questão do retorno do investimento. Uma consideração fiscal fundamental para os atuais operadores e investidores de Macau será o cálculo do retorno à rentabilidade dentro do prazo de 10 anos.
Diversificação através do jogo e de um desenvolvimento sustentável saudável
O artigo 1.0 da nova legislação sobre o jogo estipula sete objetivos relativos a uma gestão adequada, justa e honesta dos casinos para salvaguardar os interesses e a segurança nacional da RAEM, nomeadamente a cobrança de impostos e taxas20. O objetivo dois especifica a promoção da diversificação adequada e do desenvolvimento económico sustentável da cidade21. Alguns artigos fazem referência ao desenvolvimento não-jogo. O artigo 16º estabelece ações de responsabilidade social das empresas em seis áreas, incluindo o apoio às pequenas e médias empresas, e as que se concentram nos esforços de diversificação, proteção dos direitos de segurança social, formação dos empregados locais, contratação de pessoas com deficiência, bem como apoio a vários esforços de interesse público, educacionais, culturais e tecnológicos.
De acordo com a nova legislação sobre jogos, a taxa de 5% poderá ser reduzida caso o operador do casino venha a obter novos mercados de visitantes22. As visitas da China Continental a Macau representavam mais de 70% do total de visitas antes da COVID-19, aumentando para mais de 90% quando Macau fechou as suas fronteiras a Hong Kong, visitantes regionais e internacionais. Tal como a China continental, Macau mantém uma estratégia de tolerância zero para a COVID-19, estabelecendo um corredor de viagem entre si em setembro de 202023,24.
Como é evidente na Figura 1, uma economia mais diversificada significará uma menor dependência da economia do jogo. Dada a dependência da cidade em relação ao turismo, tem sido argumentado que a diversificação será portanto dentro do setor turístico, em setores não relacionados com o jogo, tais como alojamento, restaurantes, lazer, eventos, entretenimento, feiras, convenções, finanças e medicina25. Em vários itens como a redução da taxa e as expectativas de desenvolvimento não relacionadas com o jogo, a legislação não fornece uma matriz de avaliação para os operadores sobre a qual calcular, deixando, portanto, à legislação futura, como o pedido de proposta ou os despachos do Chefe do Executivo, a incluir:
* a liberalização original dos casinos tinha métricas limitadas, ou KPIs, para avaliar e conduzir o jogo e o desenvolvimento não-jogo durante 20 anos … Temas como o desenvolvimento não-jogo, diversificação económica, CSR, e supervisão têm sido consistentes (e esperados) desde a consulta de licença de casinos até à lei do jogo. Consequentemente, isto será, sem dúvida, ilustrado mais detalhadamente no processo de RFP/licitações” (página 31)26.
Síntese
Uma análise robusta do desenvolvimento e influências nos setores do jogo e do turismo de Macau é uma soma de várias partes – por exemplo, a política contínua de tolerância zero da COVID-19, o desenvolvimento de Macau na Área da Grande Baía, e o declínio dos junkets VIP. Contudo, a nova lei do jogo continua a ser uma das peças legislativas mais significativas dos últimos tempos em matéria de políticas públicas para a governança e economia dos casinos. Destacando alguns dos artigos chave da nova legislação, esta publicação sublinha a importância de assegurar que este enquadramento ajuda a conduzir a cidade para a recuperação.
A nova legislação exigirá clareza e medidas nos próximos meses e durante a recuperação. A legislação permite que sejam estabelecidos e compreendidos pelos operadores parâmetros de referência claros. Um dos exemplos diz respeito ao número de mesas e slots. Em 2010, o anúncio da autoridade sobre o limite máximo de mesas nos casinos para promover um desenvolvimento mais saudável do mercado de jogos de casino à medida que as receitas aumentavam, causou confusão sobre a possível aprovação de mesas de jogo em futuras aberturas de casinos27.
Em 2001, a comissão governamental criada para avaliar os concursos para a liberalização da indústria do jogo de Macau destacou a visão de uma liberalização de importância social e económica para um desenvolvimento saudável e sustentável da indústria do jogo, incluindo o desenvolvimento de outros setores económicos para além do jogo28. Este ponto de vista é reiterado na nova lei do jogo, 20 anos depois. Em 2001, Macau tinha acabado de emergir da turbulência das guerras das tríades e dos gangues da década de 1990. Havia um ónus maior do que o de reforçar uma reputação positiva para a indústria do jogo de Macau. A cidade em 2022 enfrentou uma crise diferente, com consequências económicas dramáticas e contínuas para o setor do jogo, como se viu com a COVID-19 e bloqueios e restrições periódicas de viagens na China continental e em Macau.
Um teste decisivo para a nova lei do jogo será assegurar a sua visão alinhada com a recuperação da cidade a curto prazo – e uma economia turística mais diversificada a longo prazo, dentro do próximo período de concessão de 10 anos especificado na lei.
1 Macao Legislative Assembly, Alteração à Lei no. 16/2021—Regime jurídico da exploração de jogos de fortuna ou azar em casino,AL.GOV.MO (2022), <https://www.al.gov.mo/uploads/attachment/2022-06/9803062aa8797492e0.pdf> (last visited June 27, 2022).
2 Gaming Inspection and Coordination Bureau, Macao SAR, Gaming Statistics, DICJ.GOV.MO (2022), <https://www.dicj.gov.mo/web/en/information/DadosEstat/2022/content.html#n1> (last visited June 27, 2022)
3 B. Blaschke, Macau concessionaires run low on cash as quarterly losses reach US$800 million: Morgan Stanley. INSIDE ASIA GAMING (March 29, 2022), <https://www.asgam.com/index.php/2022/03/29/macau-concessionaires-running-low-on-cash-as-quarterly-losses-reach-us800-million-morgan-stanley/> (last visited June 27, 2022).
4 A. Scott, What’s Another MOP$5 Billion between Friends? Times Six, Inside Asia Gaming (June 27, 2022), <https://www.asgam.com/index.php/2022/06/27/whats-another-mop5-billion-between-friends-times-six/> (last visited June 27, 2022).
5 Id.
6 G. McCartney, J. Pinto and M. Liu, City Resilience and Recovery from COVID-19: The Case of Macao, 112, 103130, Cities (2021).
7 P. Chan. SJM to Take Over Operations of Three Satellite Casinos Previously Run by Golden Dragon Group,Inside Asia Gaming (17 June 2022), < https://www.asgam.com/index.php/2022/06/17/sjm-to-take-over-operations-of-three-satellite-casinos-previously-run-by-golden-dragon-group/> (last visited June 24, 2022).
8 N. Moura, Gaming Tax Increase a Way of Helping Support Social Security Fund—Secretary for Economy,Macau Business (21 June 2022), < https://www.macaubusiness.com/gaming-tax-increase-a-way-of-helping-support-social-security-fund-secretary-for-economy/> (last visited June 24, 2022).
9 Fundo de Segurança Social, Gestāo Financeira 2020,FSS.GOV.MO <https://www.fss.gov.mo/uploads/wizdownload/202107/433_o27m8.pdf> (last visited June 24, 2022).
10 Moura, supra note 6.
11 Macao Statistics and Census Service, Macao in Figures, DSEC.GOV.MO <https://www.dsec.gov.mo/en-US/Home/Publication/MacaoInFigures> (last visited June 24, 2022).
12 Law No. 16/2001 stipulates that each concessionaire will have a license term not exceeding 20 years which could be extended by the Macao Government of up to 5 years maximum. Should the casino concessionaire expire, any new concessionaire would need to be granted through a public tender process.
13 The Macao Government had previously approved the requests from two of the casino concessionaires, Sociedade de Jogos de Macau SA and MGM Grand Paradise SA, to extend their license expiry date from March 2020 to June 26, 2022 to align with the other 4 operators. They each paid U.S. $24.7 million for this extension. See GGRASIA, SJM, MGM concessions extended to June 2022: Macau govt, (March 15, 2019), <https://www.ggrasia.com/sjm-mgm-concessions-extended-to-june-2022-macau-govt/> (last visited June 27, 2022).
14 Inside Asia Gaming, Macau Government to Sign Six-Month Extension to Casino Concessions on 23 June: Reports, (June 15, 2022) <https://www.asgam.com/index.php/2022/06/15/macau-government-to-sign-six-month-extension-to-casino-concessions-on-23-june-reports/ > (last visited June 27, 2022).
15 Id.
16 GGR Asia, Macau Ops Sign Extension, Eye Fresh Public Tender, (June 24, 2022) <https://www.ggrasia.com/macau-ops-sign-contract-extension-eye-fresh-public-tender/> (last visited June 27, 2022).
17 Id.
18 Macao Government, Government Holding a 45-day Public Consultation on Proposed Revision of Gaming Law,GOV.MO (Sept. 15, 2021), <https://www.gov.mo/en/news/242064/> (last visited June 27, 2022).
19 S. Zhao and C. Palmeri, Macau Casinos See $18 Billion Wipeout as China Tightens Grip,Bloomberg (Sept. 14, 2021), <https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-09-14/macau-casinos-downgraded-by-jpmorgan-as-relicensing-begins#xj4y7vzkg> (last visited June 27, 2022).
20 Macao Legislative Assembly, supra note 1.
21 Id
22 Moura, supra note 6.
23 G. McCartney, C. O.L. Ung and J. Pinto, Living with COVID-19 and Sustaining a Tourism Recovery—Adopting a Front-Line Collaborative Response between the Tourism Industry and Community Pharmacists, 3 Tourism And Hospitality, 47–68 (2022).
24 Diversification of players would mean attracting visitors beyond mainland China and Hong Kong. Hong Kong visitors made up nearly 20% of annual visitors prior to COVID-19 restrictions. Hong Kong residents may enter Macao but would require hotel quarantine for medical observation for up to 2 weeks if they have not completed the COVID-19 vaccinated process. This period of time will vary depending on medical circumstances. See Government Information Bureau of the Macao SAR, Latest Epidemic-Prevention Measures for Arrivals at Macao, (June 19, 2022), <https://www.gcs.gov.mo/ncv/annex/index.html?p=0&l=en> (last visited July 19, 2022).
25 G. McCartney, What Is Diversification in Macau?Macau Business (May 28, 2022) <https://www.macaubusiness.com/opinion-what-is-diversification-in-macau/> (last viewed June 27, 2022).
26 G. McCartney, Macau Bidders Need to Pay Close Attention to Government Vision,Asia Gaming Briefings, Feb. 30-31 (2022).
27 Macau to Cap Gambling Tables to Rein Rapid Growth, Inside Asia Gaming (26 Mar. 2010) <https://www.asgam.com/index.php/2010/03/26/macau-to-cap-gambling-tables-to-rein-in-rapid-growth/> (last seen June 27, 2022).
28 COMMISSION FOR THE FIRST PUBLIC TENDER TO GRANT CONCESSIONS TO OPERATE CASINO GAMES OF CHANCE OF THE MACAO SPECIAL ADMINISTRATIVE REGION, INFORMATION MEMORANDUM, November 2001.
* Id.
Fonte: Mary Ann Liebert, Inc., publishers
